送走了徐宗仁，趙昺陷入了沉思。此前他一直以為在自己多次的整頓后，官吏隊(duì)伍已經(jīng)趨于穩(wěn)定，并形成了一套行之有效的管理方式。正所謂可以共患難，不能共富貴。今日一席長談，他發(fā)現(xiàn)自己過于樂觀了，形勢的變化已經(jīng)讓人心浮動(dòng)，不僅是個(gè)人想從勝利中得到好處，且開始從各自的階級(jí)利益角度考慮，欲在其中分得最大一塊蛋糕。
趙昺卻清楚雖然己方暫時(shí)取得了勝利，但革命遠(yuǎn)未成功，且仍處于十分危險(xiǎn)的境地，蒙元絕不會(huì)坐視其身旁出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)有力的新生政權(quán)，不管和議能否達(dá)成，兩國之間的戰(zhàn)爭也依然會(huì)持續(xù)。而一個(gè)穩(wěn)定的政權(quán)是保證勝利的基礎(chǔ)，那作為國家管理者的官吏隊(duì)伍就首先要保證穩(wěn)定和高效、務(wù)實(shí)。
官與吏在職能上的區(qū)別就在于官主政令、吏主事務(wù)。也就是說，官員主要是負(fù)責(zé)管理本部門或本地區(qū)的行政事務(wù)，側(cè)重于宏觀管理與控制，并有一定的決策權(quán)力，從而呈現(xiàn)出指導(dǎo)、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等職能。而吏胥作為政令執(zhí)行者和直接的管理者。
趙昺明白胥吏在歷朝歷代的政權(quán)中都是不可或缺的，當(dāng)然也清楚他們留給世人的狡詐、貪婪形象。不過他以為從事實(shí)來看，胥吏的積極作用應(yīng)大于這個(gè)群體的消極影響。宋代胥吏在各級(jí)官府中所發(fā)揮的作用之大，不僅超過了隋唐，亦為明清胥吏所不及。他們雖然卑賤如奴仆，卻往往能夠代官理政，越權(quán)行事，逐步成為官府中的實(shí)權(quán)派。以致士大夫驚呼：近時(shí)吏強(qiáng)官弱，官不足以制吏。甚至將官府曹司形容為公人世界。
如果要解決官吏相侵的問題，趙昺知道并非一紙?jiān)t令可以解決的。而是要從宏觀角度去看，卻不是頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，當(dāng)然形成這種局面的原因是多方面的，其中最根本的一點(diǎn)，即是官僚士大夫在處理政務(wù)過程中對(duì)胥吏的依賴程度不斷增強(qiáng)。官員越倚重于胥吏，則胥吏在國家政治中所發(fā)揮的作用就越加突出。
之所以會(huì)出現(xiàn)官員依重于胥吏，原因是多方面的，既涉及到國家對(duì)官與吏管理模式的不同，亦關(guān)乎官僚士大夫?qū)φ碌膽B(tài)度，也就是說，士大夫?qū)Ｐ膶W(xué)術(shù)而無心細(xì)務(wù)；胥吏則專于俗事而詳知法典。胥吏長期在官府內(nèi)從事諸如抄寫、謄錄之類的具體事務(wù)，年深日久，對(duì)本部門內(nèi)的各項(xiàng)法令自然詳熟。而官在不然，他們讀的是圣賢書，對(duì)于實(shí)務(wù)可謂是一竅不通，不得不依靠胥吏來代為行事。
另一個(gè)重要的原因是宋代官制與吏制各自具有相對(duì)獨(dú)立的體系，官有流品吏有資級(jí)，如果想由吏入官，按照吏胥升遷制度的規(guī)定則十分困難。仁宗時(shí)改為文官三年一遷，武官五年一遷。導(dǎo)致無有賢否，由出身而關(guān)升，由關(guān)升而改官知縣，由改官知縣而為四轄六院，由四轄六院而為察官，由察官而為卿監(jiān)侍從執(zhí)政，資課者。
這種轉(zhuǎn)遷制度所帶來的負(fù)面影響是削弱了擇賢而任的作用，使得賢愚不分，升官要靠論資排輩，而官職的變動(dòng)往往是與待遇相勾連的。吏員由于升職困難，提高待遇無望，而按規(guī)定吏員的薪俸很低，甚至地方上有的吏員純屬義務(wù)勞動(dòng)。沒有工資，拿什么養(yǎng)家，胥吏們自然工作消極，不得不靠敲詐勒索、貪污公帑過活。
如此看來整套官吏體系就是在逼人作惡。也許有人不明白，一國政府為什么要逼人作惡？其實(shí)說到底趙昺覺得根子還在皇帝身上。要知道皇帝最怕的是有人搶了他的權(quán)力，可天下太大，一個(gè)人怎么也玩不過來，只能把權(quán)力轉(zhuǎn)移到法規(guī)、制度之上，并且一環(huán)套一環(huán)地互相牽制。
結(jié)果就是天子的權(quán)力沒有交給大臣們，也就是“官”，而是交給了執(zhí)行法規(guī)、制度的胥吏身上。胥吏就是帝國的“治民事”的規(guī)章、制度的執(zhí)行者或者說人格化表現(xiàn)，他們的得勢，在于皇帝對(duì)于地方治權(quán)的全面收奪，“治民心”的官們也是皇帝防備的對(duì)象。千百年來也有人想解決這個(gè)問題，但是直至現(xiàn)代仍然沒有能夠完成。
趙昺自知也沒那么個(gè)本事，可無論如何胥吏階層已成為中國社會(huì)一個(gè)不容忽視的群體，若不能解決這個(gè)問題，必然會(huì)帶來極為嚴(yán)重的后果。而既要治標(biāo)又要治本，他以為還得從制度上來想辦法，建立起一套行之有效，又能保證各方利益的規(guī)章。
在歷代的律法構(gòu)建中，趙昺覺得唐朝最值得學(xué)習(xí)。雖然自唐太宗以來時(shí)有政變不時(shí)發(fā)生，但是唐王朝并沒有出現(xiàn)衰敗的氣象，直至迎來開元盛世。他認(rèn)為其中一個(gè)重要的原因就是，唐初確立的清明吏治以及制度化運(yùn)作，以儒學(xué)思想為標(biāo)準(zhǔn)涵養(yǎng)官員德行，在唐代也是非常重視官員的德行。而所謂官德，并不是簡單的品德培養(yǎng)，實(shí)質(zhì)上還是一種價(jià)值觀的養(yǎng)成。
從唐太宗開始，堅(jiān)持以儒家思想教化官吏，并認(rèn)為德行影響吏治、吏治關(guān)系王朝興衰。唐代的法律制度、考核制度、監(jiān)察制度等，都是在這一理念下建立起來的。從唐代的實(shí)例來看，價(jià)值觀的養(yǎng)成是有成效的。直到中唐以后，白居易還說：“今之刑法，太宗之刑法也；今之天下，太宗之天下也。”這種影響力清晰地體現(xiàn)在制度上，也反映了價(jià)值觀的穩(wěn)固。
《唐律》對(duì)于官員沒有恪盡職責(zé)的各種行為都作了具體的規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)如何、違反規(guī)定的程度以及受到的刑事處分都明確清晰，具有很強(qiáng)的操作性；有規(guī)章自然就要有監(jiān)督，唐朝建立起了垂直有效的監(jiān)察制度，御史臺(tái)長官直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，且朝廷對(duì)御史選任非常重視，其有權(quán)直接彈劾包括宰相和御史臺(tái)長官在內(nèi)各級(jí)官員，對(duì)地方官員的監(jiān)察也無須向地方長官通報(bào)。
此外唐代制定了嚴(yán)格的審計(jì)制度——勾檢。勾檢制度涵蓋全國各部門及各級(jí)地方政府，每旬、每月、每季、每年都有勾檢。這對(duì)于提高官員工作效率和管理公文起到了較好的作用，也有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的問題、隨時(shí)糾正錯(cuò)漏。嚴(yán)格來看，勾檢制度是監(jiān)察制度的一個(gè)部分，但又有著較為獨(dú)特的工作形式，是治理懶政官員十分的有效方法……
一想到法律，趙昺就不止是腦袋疼了，而是腦瓜仁都疼。因?yàn)橹两翊笏味紱]有一套完整的法典，且極為混亂。加上蒙元入侵各種典籍喪失殆盡，畢竟戰(zhàn)亂之時(shí)逃命是第一位的，沒有誰還想著帶著那些沉重又‘無用’的書籍。這就導(dǎo)致行朝一直處于‘無法可依’的狀態(tài)，大家都是根據(jù)慣例，或是散亂的條文來行事，畢竟沒有誰能將諸多的條文都記住。
在生死存亡之際，也沒有人去顧慮這么多。行朝也就成了上頭怎么說，下頭便怎么做。而一旦起了爭執(zhí)，也無據(jù)可查，你說典律中有此規(guī)定，我說沒有，可又查無實(shí)據(jù)，都成無頭官司。到瓊州后，趙昺也發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，也曾想重新編撰，可此事做起來不是一句話就能辦到的，而是一項(xiàng)浩繁的大工程，只能由各部根據(jù)形勢變化出臺(tái)些臨時(shí)管理辦法。
所以如今比較完整的律法，只有趙昺主持修訂的軍法，對(duì)軍中各項(xiàng)事務(wù)做了完整的闡述和詳細(xì)的規(guī)定，但按照傳統(tǒng)這也不能算作律法，也只是暫行規(guī)定。其它方面的律法則仍處于自行其事的狀態(tài)，可以說十分混亂。不過大宋朝的律法向來如此，大家似乎也習(xí)以為常，只是他自己麻煩些，打起官司來都得找他來裁決。
嚴(yán)格的來說，大宋朝根本就沒有一部完整的法典。在中國法律史上，宋朝是一個(gè)特殊的朝代，因?yàn)樗鼪]有自己的法典，有的只是一部“抄襲”《唐律》的《宋刑統(tǒng)》。由于在宋朝和唐朝之間有了一個(gè)混亂的五代十國，所以宋朝繼承的法律名稱沒有沿用唐律，而是沿用了后周的“刑統(tǒng)”名稱，結(jié)果就有了特殊的《宋刑統(tǒng)》。而采用唐律，主要是為了其象征意義，而不是為了其內(nèi)容。
因此《宋刑統(tǒng)》成為基本法典，而一般性法律，則通常都以“編敕”的形式出現(xiàn)。編赦。宋代的敕是指皇帝對(duì)特定的人或事所作的命令。敕的效力往往高于律，成為斷案的依據(jù)。編敕就是將一個(gè)個(gè)單行的敕令整理成冊(cè)，上升為一般法律形式的一種立法過程。可以說這是本朝一項(xiàng)重要和頻繁的立法活動(dòng)，大凡新皇帝登極或改元，均要進(jìn)行編敕。
到了南宋時(shí)期，由于原來按敕、令、格、式法律形式及發(fā)布時(shí)間匯編的方法，缺少條理，難于檢索使用，所以淳熙年間改為根據(jù)法律的內(nèi)容、性質(zhì)、功用，分門別類，依事編排，并將這種體例冠名為“條法事類“。在敕、令、格、式四種法律形式并行和編敕的基礎(chǔ)上，將敕令格式以“事“分類統(tǒng)一分門編纂。赦，是皇帝詔令一種，地位還重于令；格，用來防止奸邪的禁令；式，各種章程細(xì)則。
另外還有一種叫做編例，也是重要的法律形式和立法活動(dòng)。其中是由中央司法機(jī)關(guān)或皇帝審斷的案例，被相繼沿用，成為慣例。編例是將原本臨時(shí)性的斷例進(jìn)行匯編，上升為具有普遍效力的法律形式。例由于形象、具體，使用時(shí)的方便、靈活，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“法令雖具，然吏一切以例行事，法當(dāng)然而無例，則事皆泥而不行“的現(xiàn)象，甚至躍居于法令之上，造成宋代法制進(jìn)一步混亂。
所以說大宋朝除了一本抄的《宋刑統(tǒng)》根本沒有企圖法典，而一般法律都是編敕的形式出現(xiàn)的。趙昺作為現(xiàn)代人不難想象出其中的混亂，大宋朝到自己已經(jīng)是第十八位了，其間有多少事情發(fā)生，而敕更是不知道下了多少道，其中往往又是因時(shí)、因事的不同而頒布的。將這些全部作為法律實(shí)施，其中不免又重復(fù)或是矛盾，更因形勢的變化而變得不合時(shí)宜，依然參照?qǐng)?zhí)行，恐怕自己都打起來了，不亂才怪。
本來趙昺準(zhǔn)備在進(jìn)入臨安后，商議國是時(shí)將俢敕作為一件大事來做，以統(tǒng)一國家的法令，卻被‘休養(yǎng)’了，事情自然也就放下了。今天想到官吏的問題，他覺得應(yīng)該盡快實(shí)施，一者可以用制度的形式重新劃定兩者間的關(guān)系；二者官員也不必因?yàn)椴恢疃鵁o法視事，從而減少對(duì)胥吏的依賴；三者通過律法約束官吏和百姓的行為，減少社會(huì)矛盾。
不過趙昺也明白制定、修改法律并不是件容易的事情，即便是現(xiàn)代從提出議案到實(shí)施都要花費(fèi)數(shù)年的時(shí)間，何況在古代。而讓他煩惱的是修訂法律自己還說了不算，雖然叫做‘敕’，所有的敕條并均以皇帝名義頒行天下，而修敕的權(quán)力實(shí)際上掌握在通曉法學(xué)的士大夫手里。
千萬不要以為皇帝“出口成敕”，皇帝說的話就是法律，其實(shí)并不是那么回事兒。朝廷有專門負(fù)責(zé)修訂、匯編法律的機(jī)關(guān)，叫做“詳定編敕所”。編敕所由提舉、同提舉、詳定官、刪定官及若干文吏組成，在編敕過程中，每個(gè)立法官都可以對(duì)草案提出意見，但提舉與詳定官擁有對(duì)法律草案定稿的權(quán)力。
其次，修敕局啟動(dòng)立法程序后，朝廷會(huì)利用遍布各州縣的粉壁，出榜公告天下，征集立法建議。所有人都可以到衙門投書提出合理化建議，州縣政府收集后用“急腳遞”送達(dá)京師進(jìn)奏院，再由進(jìn)奏院交給“詳定重修敕令所”。凡建議得到采用者，“即保明申朝廷，乞與推恩”。最后，法典經(jīng)皇帝批準(zhǔn)，頒布生效之后，如果民眾發(fā)現(xiàn)其中的缺陷，還可以向朝廷奏陳立法得失，并建議修訂……8)
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